中国工商银行城市金融研究所 樊志刚

  2018年7月，中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持问题导向和目标导向，就完善国有金融资本管理体制、优化管理制度、压实管理责任等提出了明确要求。应该说，《指导意见》的出台恰逢其时，是服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济的大局，有效维护国家的金融安全与稳定，促进金融业健康发展的重要举措。

  完善国有金融资本管理是一项十分重要的任务 

  首先，中国经济进入高质量增长阶段，继续深化改革恰逢其时。2018年，是中国改革开放40周年。40年里，中国一跃成为世界第二大经济体，连续多年对世界经济增长贡献率超过30%，成为世界经济增长的主要稳定器和动力源；中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，形成一条科学可行、独具特色的现代化路径；“两个一百年”奋斗目标历史性地交汇，从全面建成小康社会到建成社会主义现代化强国的发展轨迹无比清晰。当前，中国正由高速增长阶段转向高质量增长阶段，处于工业化后期向后工业化期转型的关键时期，城镇化、现代化、信息化快速推进，新经济、新动能、新模式不断涌现。在这个关键节点，进一步深化和推进改革恰逢其时，必将为中国新时期发展提供强劲动力和发展红利。

  其次，十八大以来，我国改革已经进入攻坚期和深水区。具体表现在：一是经过30多年的改革，容易改的问题都已经改了，留下来的都是比较难啃的硬骨头，而这些硬骨头又不是来自某一方面，而是来自经济、政治、文化、社会、生态、军队以及党的建设等各个方面。二是继续深化各项改革必然要涉及到一些重大利益关系的调整。三是深化改革必然要涉及到牵动全局的敏感问题和重大问题，如所有制改革特别是深化国有企业改革、财政体制改革、金融体制改革、收入分配体制改革、干部人事制度改革等，诸如此类的改革牵一发而动全身，任何一项改革都会涉及到其他多项改革，涉及到千千万万人的直接利益。可以说我国的改革是中国历史也是人类发展史上涉及面最广、受众最多、程度最深、难度最大、持续时间最长的一场轰轰烈烈的革命。

  最后，在此过程中，国有金融资本管理制度改革成为深化金融体制改革的重要内容之一。如何进一步完善国有金融资本管理制度，更好地适应市场化要求，更好地服务实体经济，成为金融体制改革的内在要求。党的十九大提出推动国有资本做强做优做大，是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升。在此背景下，中央经过深思熟虑、反复酝酿，正式印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》。《指导意见》把顶层设计与基层探索结合起来，把整体推进和重点突破结合起来，把方案协同与实施协同结合起来，针对当前国有金融资本管理存在权责分散、授权不清、布局不优、家底不明，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等亟待解决的矛盾和问题，统筹明确了相关政策。如首次明确界定国有金融资本的概念和范畴、明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责、明确了授权经营的体制、明确了国有资本的穿透管理和全流程管理原则等。这必将有利于更好地促进国有金融资本提高管理效率、促进保值增值、提高竞争力和放大国有金融资本功能，保障实现国家战略目标。

  完善国有金融资本管理是一项十分艰巨的任务 

  政府持有金融机构股权是全球范围内的一种普遍现象。自1978年我国实行改革开放以来，国有金融资产的管理机制是随着社会的发展和经济体制的改革逐步形成与发展的，在维护金融市场稳定、防范国际金融风险、消除金融危机所带来的损失，促进国有金融资产的增值和保值方面作出了巨大的贡献。但是，也要看到当前国际金融领域的风险不断扩大，我国金融业也正处于转型升级的关键阶段，还存在很多矛盾和问题需要解决，这就促使我们必须深化金融体制的改革，协调金融创新和金融监管之间的关系。

  随着社会主义市场经济的发展，我国国有金融资产管理体制经历了从行政手段直接管理到遵循市场化原则进行管理的改革过程。当前，完善国有金融资产管理体制需解决多种矛盾和问题，服务国家改革发展大局。我认为，随着国有金融资产管理改革的推进，将攻坚克难，实现以下目标：一是统一相对集中的所有权行使主体，有利于国家从全局高度出发，算清大账，统筹考虑金融国有资产布局和发展规划等重大问题。二是打造专业化的国有金融资产管理出资人平台，有利于精减管理链条，防止内部人控制、国有金融资本流失、金融乱象丛生等问题。三是提高国有金融资产管理的透明度，有利于推动国有金融企业按照国际上认可的高质量标准披露财务和非财务方面的信息。通过促进国有、国有控股或参股金融机构更好发展，使他们真正成为合格的市场经济主体，按照市场原则参与市场竞争，进而增强我国金融体系的核心竞争力，化解转型中的深层次矛盾，有效防范外部金融冲击，更好地服务于实体经济发展。

  完善国有金融资本管理需要遵循市场原则，发挥市场作用 

  考虑到我国金融市场成熟度不高，管理目标同时兼顾宏微观两个方面，国家有必要通过直接控股国有金融企业等方式，占有一定规模的金融资产。但在具体管理活动中，应以市场决定资源配置的思路再造国有金融资产管理的“委托—代理”链。

  一是要区别行业和机构性质，统筹规划，合理配置国有金融资源。通过绝对控股、相对控股、实际控制、重大影响等多种方式，在确保对重点国有金融机构控制力的同时，减少对资本的过度占用。例如，对于工、农、中、建四大行，在保持国有资本控制力和主导作用、合理设置治理结构的前提下，国有股权比例可以低于50%。对于国开行、农发行等开发性和政策性金融机构，则应继续保持国有独资或全资的性质。对于处于竞争领域的其他国有金融机构，国有资本可以有进有退。

  二是国有金融资本的出资人职责需要集中统一。在明确财政部、各级地方财政部门履行出资人职责的基础上，要进一步健全和完善国有金融资本管理职能。包括清产核资、产权登记、资本金权属界定、产权评估、产权转让、统计分析等涉及国有产权流转方面的职责。制定绩效考核、负责人薪酬等国有资本管理规章制度，增强机构活力和控制力，防范化解金融风险。通过法定程序，参与金融机构重大决策、选择管理者、享有收益等，落实激励有效、约束有力的薪酬体系，完善对经营者的绩效评价。

  三是促使国有金融企业加快完善内部治理结构。经济转轨国家普遍把建立健全金融企业公司治理作为一项重要任务，我国在这方面也需要继续着力。转变经济体制和完善公司治理的核心是整个法人层次的权力配置，即股东、董事会、高级管理层的委托代理设计问题。因此，要完善国有金融机构各尽其责的法人治理机制，完善监事会实施监督的程序和规定，增强公司法人治理透明度。同时，参照巴塞尔委员会的相关要求，进一步完善国有金融企业信息披露制度，加大利益相关方的制约监督，倒逼银行不断关注和提高资产质量、盈利情况。

  四是坚持市场监管与出资人职责相分离的原则。财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，其出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、最终目的和作用机构都不相同，不能混淆。出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门则主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。要避免金融监管机构既当“裁判员”又当“运动员”的问题，更好地厘清监管职责，避免利益冲突。